制度具有自身演变的特征，在认为设计的外部作用下便产生了制度的变迁。我国建国以来的农地制度经历了多次变迁，制度变迁的原因也被广大学者所论述过，在均衡制度下，要想打破这个均衡，既要有内在的动力机制，也要有外力加速推进这一过程，特别是在制度变迁过程中，经常出现“路径依赖”和“锁定”现象，要改变这种状态，更是需要外力作用。我国的农地制度已经处于一种非均衡状态，主要表现在农地的产权不明晰导致的农地非农化收益分配、耕地资源被破坏等问题突出，已经不能很好的适应我国目前经济建设的需要，需要进行变革，早在上个世纪90年代就有学者对我国的农地制度变革进行了研究，并且提出了几种可以选择的路径，本文将从制度变迁的成本和收益的比较中对我国农地制度变迁的路径做一个初步的讨论。

　　一 我国农地制度的供需分析

　　制度的供给与需求对制度的实施和运行维护成本的影响是相当重要的，制度变迁是制度的替代、转换过程，也可以被理解为制度供给和需求的互相反应和交易过程。根据制度供需对象可以分为供给主导型和需求诱致型，现实制度的供求往往表现为同一主体，制度的需求者同时是制度的供给者，这种情况在需求诱致性制度变迁模型和民主国家表现得尤为明显(高新才，赵金锁，2006)。根据我国的制度供需情况来看，我国的农地制度变迁属于需求诱致型。制度变迁过程中供给方与需求方的组成决定了制度变迁过程中阻力的大小，进而影响着制度变迁的成本与收益。

　　1.我国农地制度的供需结构

　　(1)制度供给结构为产权安排和配置方式。我国农村土地实行集体所有制，农地通过家庭联产责任承包的制度安排交付与农户使用，农户从土地获得收益，农户向制度的供给方——国家，缴纳地租。当国家需要对集体土地征用时，对集体土地使用者给予一定的补偿之后使集体土地变为国家所有，农地流转中产生的额外收益被政府和企业进行分配，而对农地制度终极需求者——农村集体经济组织和农户来说，在农地流转中损失了部分的收益，造成了供需的不均衡。

　　(2)制度需求者的行为被严格管制。我国农地制度的需求者由政府和农户组成，农村土地被严格限制用途，不得“非法”转为其他用途，这里的“非法”是指不遵守当前的制度结构，而不管制度是否均衡。农地的收益与建设用地的收益有着相当大的差异，这在我国是一个不争的事实，而对农地用途的严格限制就必定导致农地制度的需求者的利益损失。对于农户来说，不能随意改变农地的使用方式和用途，必须承受土地作为耕地的较低的比较价格。对于政府来说，不能为了政府的利益随意征用农地，改变其用途，给地方的经济发展带来了阻力，而农地转为非农地中的巨大利益诱使政府试图改变现有的制度，导致了农地制度变迁的可能。

　　2.我国农地制度供需矛盾和冲突

　　在我国经济发展向市场经济转型过程中，农地制度已经不能适应市场经济发展的需要，供给与需求已经不能达到均衡，并发生了尖锐的矛盾和冲突，制约了经济的发展(周天勇，2003)。

　　(1)集体土地所有权虚无。现行土地制度架构中最大的困惑是土地集体所有实际上的虚无并衍生出诸多问题。从所有主体来看，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表。在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。集体土地实际的所有权力受到国家的限制，按现行法律法规规定，村组织和农户基本上只有土地所有权中的使用权，而实际上没有租让权、交易权和抵押权。由于农地所有权的缺失，农户在土地非农化过程中无法分享工业化和城市化带来的收益。

　　(2)集体土地被征为国有土地的不平等性。集体所有土地的交易只能被强制征用给国家后进行。市场经济中，土地作为财产如果属于不同的所有者所有，则其交换双方在经济和法律地位上是平等的，双方通过谈判协商确定土地的交换价格，而多个购买者和多个出卖者的竞争，使土地价格达到均衡和合理的水平。但是，中国土地在集体和国有之间的交易，在法律上是不平等的。国家给集体土地确定的是补偿价值，而不是交换价值，即低价征用。而各地将征用的集体土地有偿出让工业、房地产、商业、金融和其他服务业时，高价出售。其中的收益分配在农地制度中并没有规定，造成了农地制度需求者的损失。

　　(3)土地管制过度与管制失效并存。政府目前高度集中和僵化的土地制度供给，阻碍农村耕地向规模、专业化家庭农场集中，阻碍土地向城市化和工业化分配，加大了交易成本。在涉地的许多法律和法规中，切实保护耕地、严格控制农地转为非农地的导向非常强烈，农民对承包的土地，不得改变作其他用途，宅基地不得转让，为了公平用地利益和防止土地兼并，对农户拥有土地的最高面积进行限制。在政府管制过度的同时，也存在着政府土地管理失效。由于土地征用、土地用途改变、土地和房产转让等受到政府集中和管制过度的制约，而城市化和市场经济对土地要素配置和高效率流动有着内在强劲的要求，于是集体土地联建、化整为零审批、私下出租和交易房地、私自改变土地和房产用途等等情况防不胜防，管不胜管，最后法不责众，不了了之。