影响房地产市场长期走势的十大政策

华尔街见闻 2018-10-07 07:48
【摘要】
“政府的调控措施会显著影响短期内房地产市场的供需和价格变化,而对房地产市场长期走势起基础性乃至决定性作用的是国家发展战略和重大方针政策”

中国房地产市场是一个极其复杂的巨大市场,民生与发展、经济与社会、政策与民意、政府与市场等多重因素、多种力量的合作和博弈,共同决定未来房地产市场的走势。其中,政府的调控措施会显著影响短期内房地产市场的供需和价格变化,而对房地产市场长期走势起基础性乃至决定性作用的是国家发展战略和重大方针政策,现择要分析之。

一、逐步摆脱“土地财政”依赖

“土地财政”是我国土地国有制度和特定发展阶段的一种特殊财政现象,广义的“土地财政”包括土地出让收入以及房地产税等与土地相关的税收,狭义的“土地财政”只包括土地出让收入。由于土地出让总收入与地方一般公共预算本级收入之比多年来一直高达50%左右,因此“土地财政”就有了地方财政“半边天”之说,其实质是指地方政府对“土地财政”的过度依赖。2017年全国土地出让总收入达到创纪录的52059亿元,相当于全年地方一般公共预算本级收入的56.9%。今年上半年,全国300个城市土地出让金总额达19513亿元,同比增加27%。其中既有扩大供地以稳定房价的因素,但也显示地方政府的“土地财政”依赖症并未降低。

客观而言,“土地财政”扩大了地方政府财力,有力支持了城市基础设施、公共设施和招商引资平台建设,加速了中国城市化进程。同时也要看到,过度依赖“土地财政”带来了大量显性和隐性的系统风险,包括助长房地产投资投机加剧市场波动、扭曲政府行为推高债务风险、拉大贫富差距影响社会稳定、占用大量土地透支未来等,由此决定了现行“土地财政”不可持续,改革势在必行。

不少人认为,我国房地产问题主要是由于政府对土地市场的行政干预,根子就在于“土地财政”。这个观点未必全面,但两者关系确实密切。摆脱对房地产业的过度倚重,促进房地产业持续健康发展,首先需要摆脱“土地财政”依赖。

政府和社会资本合作(PPP)模式的引入,在为社会资本提供更多投资机会的同时,可以弥补公共服务领域政府投资不足,为地方政府退出“土地财政”提供了一种选择。但要真正摆脱对“土地财政”的依赖,还要更多依靠创新土地制度。

未来对于新增土地,应改变一刀切的几十年期出让土地的做法,实行弹性出让、先租后让、租让结合;对于存量土地,应推行多主体、多渠道供地,在盘活低效用地的同时,有效增加土地供应。要统筹土地供应制度、占用制度和续期制度改革,逐步提高保有环节土地租税水平,降低流转环节土地租税负担,建立起可持续土地租税模式。能否实现向可持续租税模式过渡,很大程度上决定着未来房地产市场的走势,但也不可能毕其功于一役,需要多措并举、循序渐进。

二、适时开征房地产税

适时开征房地产税,是逐步退出“土地财政”、建立可持续土地租税模式的重要一步,也是构建房地产市场长效机制的关键之举。但由于涉及大量利益调整,至今仍然众说纷纭,除财政部原负责人谈到按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则、推进房地产税立法和实施,以及提出按照评估值征收房地产税、适当降低建设交易环节税费负担、逐步建立完善的现代房地产税制度外,并无其他信息透露。

目前争论涉及房地产税征收目的、开征时间、征收对象、适用税率等多方面,其中征收目的或税收作用,对未来房地产市场走势的影响是最 大的,对其他方面也具有决定意义。

结合国外房地产税征收实践和我国国情,房地产税的作用,一是组织财政收入。这也是大多数国家征收房地产税的基本目的。基于这一目的,征收对象就相对广泛,适用税率普遍较高,年税率一般在房地产评估值的3%左右,成为地方政府财政收入的主要来源。我国未来要实现“土地财政”向土地租税模式过渡,也需要借鉴多数国家的做法。但在目前商品房用地已经收取了土地出让金的情况下,这部分税收则应相应扣除;未来商品房用地若实行年租制,则可以实行租税合一。

二是调节社会需求。鉴于城市土地资源的稀缺性,一些国家将征收房地产税作为抑制住房过度消费、促进土地资源节约的手段。从我国来看,抑制房价上涨、促进房地产市场平稳发展也是征收房地产税的重要目的,征收对象应主要针对高端住房和多套住房的消费人群,并适用差别累进税率。

三是调节收入分配。土地资源具有公共性,加之市场经济条件下的分配机制往往造成收入差距过大,影响社会公平和社会稳定。为此,一些国家也通过开征房地产税、遗产税等,适当调节个人收入水平,缓解社会分配不公。这同样是我国房地产税征收应该考虑的因素。按照上述思路进行房地产税制设计,既不增加基本住房需求的租税负担,又能对房地产投资投机行为发挥直接和有效的抑制作用。

三、保障住宅用地使用权平稳续期

到期住宅建设用地使用权续期与“土地财政”密切关联但又内涵不同,是关系国计民生、影响千家万户的基础性土地制度。2016年4月浙江温州部分到期国有住宅用地续期问题一度引发全国性舆情波动,在相关部门提出“两不一正常”(不需要提出续期申请、不收取相关费用、正常办理交易和登记手续)的过渡性处理办法后暂告平息,但也表明续期问题严重影响群众房地产预期。另外,续期收费与征收房地产税、住宅用地续期与非住宅用地续期、国有住宅用地续期与未来集体住宅用地续期等,也需要及早做好政策衔接。

在《物权法》规定到期国有住宅建设用地使用权“自动续期”后,续期有偿还是无偿就成为各方的最 大关切。总体而言,有偿续期与无偿续期各有利弊。有偿续期可以保障土地所有权在经济上的实现,维护土地公有制;可以推动土地使用权流转,合理高效利用土地;可以防止土地产权过度集中,维护社会公平正义;可以抑制土地投机,稳定房价;可以筹集建设资金,促进可持续城镇化。但是,有偿续期与社会产权意识不断增强之间存在落差,可能在部分民众中滋生抵触情绪;时机不当或力度过大还可能引发市场过度反应,导致短期内房价过快下跌。无偿续期可以较好满足人们拥有恒久资产的愿望,并减少交易费用,易于取得“显性民意”的支持,但坐实了土地私有制,妨碍土地资源优化配置和高效利用,加大贫富差距,刺激投机性购房,房地产泡沫经济,制约城市更新和社会民生投入。

从维护国家基本制度和社会公平正义、保障土地可持续利用和城市可持续发展、促进房地产市场健康发展,以及统筹住宅用地续期与非住宅用地续期、国有住宅用地续期与集体住宅用地续期出发,到期住宅建设用地使用权应实行有偿续期制度。但有偿续期也要注意趋利避害,有偿方式、缴费标准要审慎把握,不能造成房地产价值要大幅缩水的市场预期,不能加重基本居住需求者经济负担;续期收费与房地产税可一并征缴,或者以房地产税附加续期租金的方式收取,在降低交易费用的同时实现“土地财政”平稳退出;续期收费主要用于保障房建设和城市公共服务支出,并加强监管。

四、改革农村土地制度

自2015年初开始的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点,从分类开展到统筹推进,目前已进入攻坚阶段。这项改革的最终目标,是建立城乡统一的建设用地市场,实现城乡同地同权同价,促进城乡发展一体化,因此不可避免地会对城市房地产市场产生影响。

土地征收制度改革的主要任务,是探索缩小土地征收范围,规范土地征收程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。缩小征地范围是否涉及城镇规划区内成片开发土地特别是房地产用地,目前尚无定论,如果城镇房地产开发用地被排除在公益性用地征收范围之外,那么房地产开发用地的取得方式、取得成本就会发生显著变化,并影响房地产价格和市场分布格局。规范征地程序、提高补偿标准、完善保障机制,也会对房地产开发土地取得期限、成本和后续管理等产生不同程度的影响。

农村集体经营性建设用地入市改革的主要任务,是完善集体经营性建设用地产权制度,明确集体经营性建设用地入市主体、范围和途径,建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度。“同等入市”的前提是“符合规划和用途管制”,因此是否允许集体经营性建设用地进行房地产开发,目前尚不确定。部分特大城市、大城市郊区利用农村建设用地建设租赁住房正在试点,但在城市住宅用地坚持“房住不炒”的原则下,农村建设用地大规模房地产开发仍然缺乏政策前景。

农村宅基地制度改革的主要任务,是完善宅基地权益保障和取得方式,探索宅基地有偿使用制度,探索宅基地自愿有偿退出机制,完善宅基地管理制度。宅基地占农村建设用地的三分之二以上,宅基地制度改革是农村土地制度改革的主体。宅基地制度改革的关键是处理好“放活”与“稳定”的关系,既要还权赋能、盘活利用,使农民有获得感,又要保障住有所居,稳定农村社会。2018年中央1号文件提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。这是我国农村土地产权制度又一次重大创新,有利于重塑城乡土地权利关系,突破宅基地流转范围的制度障碍,统筹解决了稳定与放活的矛盾。适度放活宅基地使用权,主要是放活宅基地租赁权和抵押权,这是在城市房地产市场之外,发展农村房地产租赁市场,满足城乡居民多层次住房需求,具有广泛而深远的影响。

五、推进“三旧”改造和城市更新

“三旧”改造,就是通过创新土地制度,推动对使用效率低下、布局不合理、配套不完善的旧城镇、旧厂房、旧村庄等存量建设用地进行再开发、再利用。“三旧”改造起源于广东,2009年8月,在原国土资源部支持下,广东省政府出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》。到今年5月,广东“三旧”改造累计投入资金1.28万亿元,实施改造项目10232个、面积64万亩,已完成改造项目节地率达到46%,不仅在拓宽建设用地空间、推动节约集约用地、促进产业调整升级和提高新型城镇化质量等方面取得了显著成绩,也为全国提供了大量可复制可推广的经验。“三旧”改造又称城市更新,目前这项政策已推广到十多个省市,成为十年来我国城镇土地使用和管理最重要的制度创新。

现行城镇土地从规划、收储、整理到供应,实行政府独 家垄断,目的是防止国有土地资产流失,协调经营性和公益性用地安排,统筹土地出让收益使用。但这套制度不利于调动企业、个人等土地使用权主体的积极性,致使大量旧城、旧厂、旧村用地难以盘活利用。“三旧”改造政策以合理分配开发利用增值收益为核心,系统构建了城镇低效用地再开发体系。比如,允许存量土地使用权人在不违反法律法规的原则下,按照规划自行或与他人合作对土地进行再开发;允许集体建设用地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资或者入股;原土地使用权人自行改造涉及划拨土地使用权的,可采取协议方式补办出让手续;地方政府可将获得的土地出让纯收益按一定比例返还被改造地块的原使用者或原农村集体经济组织等等。

“三旧”改造政策的实质,是对存量用地与增量用地实行差别化管理,对存量用地实行多主体、多渠道、多方式供地,“赋权让利”,平等保护国家、企业、集体土地产权,实现土地“共治共享”。这种“共治共享”的理念和做法,对创新国家土地治理模式、重塑城乡土地空间格局更具有治本意义,对未来房地产市场走势也会产生重大影响。总体而言,旧城镇、旧厂房、城中村改造不仅可有效增加城镇房地产用地来源,也可以有效提升房地产环境品质,还可能改变房地产开发模式,推动多样化、个性化、定制化住宅开发。

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  • 武汉着社会竞争的日益激烈,家长为使孩子不输在读书的起跑线上,不惜花费重金购置一切属于教学质量好的房产。但是选不好的话又会给家庭带来很大的负担。
    • 东方不败大魔王:
      说的太好了,点赞!说的太好了,点赞!说的太好了,点赞!说的太好了,点赞!说的太好了,点赞!说的太好了,点赞!说的太好了,点赞!说的太好了,点赞!

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